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編按

美國白宮發布2025版《國家安全戰略》報告。這是川普第二任期的首份戰略綱領文件，首次系統呈現其對全球局勢與美國安全目標的頂層設計。報告最大變化是戰略重心由全球回縮至西半球，將對華定位從“主要戰略威脅”降為“長期經濟競爭者”，並弱化台灣地區的地緣安全屬性，轉向供應鏈與經濟層面。具體來看，報告顯示美國哪些戰略調整？美國對華政策出現哪些轉折？這又將如何影響中美關係、甚至世界格局？ 《鳳凰大參考》解讀。

核心提要

1. 新版《國家安全戰略》呈現七大關鍵變化，關係到美國國家安全指導原則、安全治理次序、安全關鍵區域、安全戰略框架、同盟政策、對華關係定位、涉台問題表述七大方面。整體體現川普政府的戰略收縮、內向安全、本土利益優先及經濟民族主義導向。

2. 新版報告的調整源自於國際秩序重塑、MAGA派壓力及川普個人的現實主義取向，形成獨特的「川普2.0主義」。然而，這些調整並非都是真實的。同盟服從美國利益、美國文化復興及再工業化等訴求多屬不切實際。涉台表述變化也具有欺騙性。整體呈現「有限策略轉向」與「大量象徵性調整」並存的特質。

3. 新版報告中可實現的真實變化包括：美國安全坐標轉向“世界最強國家主體”和“西半球主導者”，戰略重心轉向產業與供應鏈，將中國重新定位為主要經濟競爭者，將“邊境和產業安全”置於“全球公共危機”之上。

4. 新版報告將為中國帶來機會與壓力並存的外部環境：一方面，美方弱化意識形態對抗、重視經貿合作，為中美關係階段性穩定與經貿擴展提供窗口；其同盟體系裂縫亦利於中國拓展外交空間。另一方面，美國將產供鏈、關鍵產業與金融安全作為新戰場，並加強在西半球對華牽制，國際金融體係不確定性上升。

作者丨蘭曉萌徐立凡馬曉霖

編輯丨屈功澤林銘汝

美國白宮4日晚間發布2025版《國家安全戰略》報告。這是自2022年10月拜登政府發布《國家安全戰略》報告以來美首次更新報告，也是川普第二任期以來首次發布該報告。

《國家安全戰略》報告是歷屆美國政府闡述其整體戰略的綱領性文件，目的是展現本屆政府關於安全政策的頂層設計，確保行政系統理解並與總統決策保持一致。另一方面，《國家安全戰略》報告也呈現美國政府對全球地緣政治、經濟、軍事演變態勢的整體判斷及可使用工具的評估。因此，2025年版《國家安全戰略》是未來一段時間美國安全與外交戰略的基礎文件，具備極高研究價值。

▎美國2025版《國家安全戰略》報告電子版封面。圖源：白宮

2025版《國家安全戰略》報告共33頁，由川普總統的信函開頭，主體由引言——什麼是美國戰略、美國應該想要什麼、美國有哪些途徑可以獲得想要的東西和戰略4個部分組成，重點在戰略部分。與2017年川普第一任期版本及2022年10月拜登政府任期版本相比，2025版美《國家安全戰略》報告出現重大變化。尤其是將美國戰略核心轉向西半球、轉向維護本體安全，不再將中國列為“主要戰略威脅和挑戰”而調整為“長期經濟競爭者”，不再強調台灣地區的“地緣安全戰略節點”而調整為“地緣經濟和供應鏈重要節點”，堪稱對華政策的重大和轉折性變化，也必將是美國對外關係特別中的戰略關係。

2025版《國家安全戰略》報告產生了哪些重大調整？調整的背後驅動力及效力如何？哪些屬於策略性調整哪些屬於技術性調整？以及對中國將產生何種正面和負面影響，是本文梳理的核心內容。

▎川普工作照。圖源：白宮

美國安全戰略突變：

七大變化如何重塑對華定位？

1. 報告指導原則變化：從「原則現實主義」到「靈活現實主義」。

2017版《國家安全戰略》以「原則性實在論」為底層邏輯，在此指導原則下突顯「美國優先」下的國際安全框架。 2022版《國家安全戰略》以「聯盟多邊主義」為底層邏輯，將國家安全提升至制度競爭、價值競爭層面，由此建構了所謂「民主體系對抗威權體系」的國際安全框架。

2025版《國家安全戰略》強調“靈活現實主義”，不再強調意識形態衝突，主張“核心國家利益是唯一焦點”，在安全領域突出“戰略收縮+恢復實力”，在經貿領域則突出更具侵略性與可控性的經濟民族主義。

2. 安全治理優先順序變化：從外向化到內向化。

2017版《國家安全戰略》確立的治理優先順序前四位是美國主權安全、經濟競爭、確保美軍事優勢與擴大美影響力；2022版《國家安全戰略》確立的治理優先次序前四位是民主制度、全球氣候與健康治理、聯盟合作與戰略競爭；

2025版《國家安全戰略》確立的治理優先順序前四位是美國家利益、邊境秩序、工業實力與文化文明再生。治理優先順序的變化意味著川普第二任期在安全領域將進一步“內向化”，將維護美主權、社會治安、美再工業化與文化振興（指右翼保守文化）視為最重要議題。

▎11月28日，配備武器的美國國民警衛隊成員在華盛頓特區巡邏。此前，兩名國民警衛隊成員在白宮附近遭槍擊。圖源：AP

3. 安全關鍵區域變化：從所謂印太優先到西半球優先。

2017版《國家安全戰略》為抑制中國崛起速度，強調以美為全球安全秩序中心，突出強調所謂印太地區為美安全關鍵區域；同時要求歐洲與北約分擔安全成本；2022版《國家安全戰略》將全球公共治理地緣化，視全球氣候和健康治理為“戰略戰場”，以所謂印度兩大民主國際聯盟為兩大民主戰爭線為「核心戰略戰場」。

2025版《國家安全戰略》重提門羅主義，將西半球圈定為美安全關鍵區域，並在該區域列出防止外國資本控制關鍵資產、加強邊境執法及打擊跨國犯罪集團等行動目標。所謂印太地區的戰略性被貶值，同時為歐洲設定了「恢復文明自信」作為戰略夥伴的前提條件。

▎9月，一艘美國軍艦被發現停靠在巴拿馬港。近幾月來，美國在加勒比海域持續打擊所謂的「販毒船」。圖源：Getty Images

4. 美國同盟政策改變：從分擔責任到交易性同盟。

2017版《國家安全戰略》在“美國優先”理念下，著重要求美同盟“公平分擔責任”，為此要求北約成員國必須達到2% GDP的防務開支目標；2022年版《國家安全戰略》將美同盟與價值觀結合，意圖通過構建“價值觀同盟”應對美安全挑戰。

2025版《國家安全戰略》則強化了美利益優先立場，不再強調全球安全責任和所謂普世價值觀，注重選擇性外交，將美同盟關係與美利益特別是經濟利益綁定，等於把交易性列為美同盟關係的首要前提。

5. 安全戰略框架變化：由軍事經濟向文明文化擴容。

與先前註重在軍事、經濟和製度層面闡述美國家安全戰略的傳統套路相比，2025版《國家安全戰略》新增了恢復文化文明內容，將文化和精神健康列為國家安全的核心目標之一。強調文化文明恢復顯示，川普政府對美社會撕裂以及社會韌性的削弱充滿擔憂，儘管川普及MAGA派本是始作俑者之一。

將文化文明列為戰略議程，也預示美試圖在全球重塑以右翼文化保守主義為核心內容的新型美國軟實力，以鞏固逆全球化的思想基礎。值得注意的是，報告對歐洲也提出了類似的「恢復文明自信」的要求。

▎圖為德國外交部長瓦德富爾。 12月5日，他在記者會上駁斥了美國新版《國家安全戰略》中對歐洲的陳述。他認為歐洲人，特別是德國人，在民主和自由問題上不需要川普政府的建議。圖源：Reuters

6. 對華關係定位變化：從主要策略競爭對手到長期經濟競爭者。

2017版《國家安全戰略》提及中國33次，將中俄定義為主要戰略競爭對手和所謂“修正主義力量”，要求“以及時的鼓勵措施和代價，或者以可信的威脅，來認可或回應北京的行為方式”；2022版《國家安全戰略》提及中國58次，將中國定位為“唯一有實力的權力”；2022版《國家安全戰略》提及中國58次，將中國定位為“唯一有實力俄羅斯秩序，”短期國家的長期性威脅性。

2025版《國家安全戰略》提及中國24次，指出自1979年以來，中美最初建立在「一方為成熟富裕經濟體、另一方為全球最貧窮國家之一」的關係格局，現已演變為「近乎對等的關係」。這是美前所未有地承認中美實力接近，與先前川普的G2（指中美兩國集團）表述相近。此外，報告認為「中國適應了始於2017年的美國關稅政策轉變，部分透過加強對供應鏈的控制」。這一表述變相承認2017年美發動的貿易戰失敗。在新認知下，報告事實上摒棄了2017年以來視中國為全面戰略競爭對手、長期結構性挑戰的論述，轉而強調中國首先是經濟上的競爭者，並認為「經濟是最終的賭注」。

▎10月25日至26日，中美兩國經貿團隊在馬來西亞吉隆坡舉行中美經貿磋商。 10月25日磋商前，中共中央政治局委員、國務院副總理何立峰與美國財政部長貝森特合影。圖源：新華社

7. 涉台問題表述變化：從地緣戰略節點到美國經濟戰略資產。

台灣地區問題攸關中國核心利益，美《國家安全戰略》涉台問題表述的變化是重中之重。

2017版《國家安全戰略》提及台灣3次，將台灣地區視為所謂“自由開放的印太安全秩序的組成部分”，但沒有論述台灣地區在美安全戰略中的價值；2022版《國家安全戰略》提及台灣地區6次，將台灣地區視為所謂「民主鏈的環節」之一，將其納入了拜登政府所謂「民主對抗威權」的二元敘事中，事實上對台獨勢力進一步壯大推波助瀾，同時強調管控潛在衝突；

2025版《國家安全戰略》提及台灣地區8次，去掉了拜登政府「賦予」台灣的製度價值框架，突顯台灣地區是全球供應鏈與海上航道關鍵所在，將台灣地區的功能從地緣安全戰略節點轉而視為地緣經濟和供應鏈重要節點。但報告的涉台新定位與報告中其他涉台表述的邏輯極不統一。

▎12月5日，美國總統川普被曝要求日本首相高市早苗克制對台言論。圖為川普和高市早苗於10月28日在東京赤坂宮國賓館。圖源：AP

變了但沒完全變？

川普2.0主義的虛與實

總的來看，2025版《國家安全戰略》基本上摒棄了美政治傳統中的「威爾遜主義」（注重傳播美價值觀、注重建立國際秩序），呈現出混合「漢密爾頓主義」（注重大政府領導的商業主義）與「傑佛遜主義」（注重孤立主義並減少使用武力）的政治傾向，這種混合特徵或可稱為「川普20」。

2025版《國家安全戰略》的重大變化是三種驅動力共同主導的結果。一是國際秩序正在重塑演變，迫使川普政府不得不有所調整；二是MAGA派基本教義派要求川普政府更加專注於國內問題的壓力；三是川普非典型的政治視角和政治直覺，某種程度上賦予了其以利益現實主義者看待美國國家安全的視角。

▎6月8日，洛杉磯聯邦採取打擊移民行動後，一名示威者參加抗議活動。圖源：AFP/ Getty Images

而基於不同驅動力做出重大調整的美國家安全戰略，也因此既難以完全自洽，而且勢必分層。即有些調整是實質的策略調整，在一定時長內（如川普第二任期內）有效力；有些調整則屬於技術性調整，旨在給予相關群體政治交代；有些調整則屬於心有餘而力不足，缺乏推進能量。

從2025版《國家安全戰略》的七大變化出發加以分析，美國真實的戰略調整包含以下4個面向：

1. 安全座標的重寫。

2017年前的《國家安全戰略》，其安全座標是維護美領導下的所謂「自由主義秩序」。這與當時全球化浪潮方興未艾有關。川普1.0時期提出“美國優先”，安全座標轉為“主權競爭+國家利益優先”，但由於得不到行政系統支持實際失敗。 2022年拜登政府轉而試圖擴張“價值秩序”，結果在美國國內也未被認可，以失敗告終。

2025版《國家安全戰略》顯示，川普2.0時期「國家主權利益秩序」的安全座標更加清晰。這預示了美安全座標正從「國際秩序主導者」轉變為「世界最強國家主體」和「西半球主導者」 。

▎圖為伊朗外交部發言人伊斯梅爾·巴加埃。在12月7日的例行記者會上，他表示美國新的《國家安全戰略》其實是一份為猶太復國主義政權制定的安全文件。圖源：Iran International

毫無疑問，這種轉變不以美意志為轉移，其背景是美已無法阻擋多極力量特別是中國的崛起​​。大趨勢的演變決定了美安全理念的調整既是受迫性的，也是真實的。川普「和平締造者」的自我敘事只是體面說法。

2. 戰略重心的調整。

2025年版《國家安全戰略》顯示，美戰略重心正從「全球軍事威懾+價值輸出」，轉移到維護產供鍊和產業主權。報告指出（美國精英們）“高估了美國同時維持龐大的福利、監管和行政體係以及龐大的軍事、外交、情報和對外援助體系的能力”，首次把“經濟與工業能力”放到戰略優先位置，提出“尊重其他國家不同的宗教、文化和政治制度”等，均顯示特朗普政府欲通過戰略重心調整，控制安全戰略成本的意圖。這項調整也有助於MAGA派繼續支持川普體制，因此是具有真實戰略意圖和操作意願的。

3. 對華戰略的再定位。

在川普政府從全球治理退到國內治理和西半球治理優先的變化中，其對華戰略的調整也實屬必然。即雖仍將中國視為戰略競爭者，但不再視為意識形態對手，而主要是美國經濟和供應鏈威脅。這是中國持續發展及與美一系列博弈成功的結果。在川普第二任期內，如果他能保持對行政系統的控制力，美對華戰略的調整雖然會有反复，但仍有可能在下一屆大選前保持兩年多時間。

▎圖為英偉達執行長黃仁勳。 11月下旬，他公開表示美國建設人工智慧基礎設施的速度太慢，可能在「AI競賽」當中被中國超越。圖源：Getty Images

4. 全球治理的邊緣化。

2025版《國家安全戰略》不再把「全球公共危機」視為美安全戰略的重要組成部分，而將邊境和產業安全放到優先位置。這意味著全球化的邊緣化有可能擴展為全球治理的邊緣化，這符合川普及MAGA派的意識形態，也是勢必會推進的部分。

▎9月27日，美國邊境巡邏隊成員在伊利諾州的一個移民處理中心外與示威者對峙。圖源：Getty Images

2025版《國際安全戰略》虛假的調整也包括4個方面，大致如下

1. 美國文化的復興不可能。

美政治極化與社會撕裂已蔓延為更劇烈的黨派之爭、央地之爭，直至進入校園。加之族群結構的變化，川普的右翼保守主義文化沒有全面鋪陳土壤，這也決定了川普期待的美文化復興不可能實現。

2.同盟體系服從美國家利益是幻想。

在建構美國家主權利益優先的新安全框架，與美同盟體係有不可調和的矛盾，特別是美歐之間。這種矛盾在俄烏衝突背景下可被暫時遮掩，一旦俄烏衝突暫停，川普期待的美同盟體系的服從性、交易性就都將面臨嚴峻挑戰。報告提出美與其條約盟友和夥伴合作，讓盟友為美目前的30兆美元的經濟規模提升到35兆美元作貢獻，只會擴大美與其盟友的裂痕。

▎2月17日，歐洲領導人在巴黎討論達成烏克蘭和平協議的統一策略。此前，川普首次願意直接與俄羅斯談判如何結束烏克蘭戰爭。消息引發歐洲領導人的不滿。圖源：EUC / Zuma Press

3. 涉台表述有自我欺騙性。

2025年版《國家安全戰略》弱化了台灣地區的地緣戰略價值與所謂民主價值，但又稱，「遏制圍繞台灣的衝突，理想情況下是透過保持軍事優勢…我們也將繼續堅持長期對台灣的公開聲明政策，這意味著美國不支持任何形式的對台行動」。報告還稱，「我們將建立一支能夠在第一島鏈任何地方抵禦侵略的軍隊。但美國軍隊不能，也不應該獨自承擔這項任務」等。

這表明，報告強調台灣地區的半導體地位與國際航道重要性，只是放棄了敏感表述，而並不打算放棄在涉台問題上包括使用同盟武力在內的干預主義政策。

4. 再工業化說易行難。

2025版《國家安全戰略》在經濟安全部分提出平衡貿易、確保關鍵供應鏈和物資供應、再工業化、恢復能源主導地位、維護美國在金融業的主導地位等。高盛研究認為，在關鍵供應鏈如稀土產業方面，美需要10—15年時間才能擺脫對華依賴，此外，美目前的再工業化路徑是脅迫他國投資，加之金融業畸形繁榮的外溢效應導致製造業人才持續流失，美在確保關鍵供應鏈和物資供應、再工業化兩方面已無機會。這是一個無法實現的願景。

▎8月份，美國通用電氣家電公司在肯塔基州的一家工廠進行了組裝。該公司週四宣布與10個州的供應商簽訂合同，這是其將生產遷回美國本土計劃的一部分。圖源：AP

非敵非友？

中國的風險、機會與博弈新戰場

根據2025年《國家安全戰略》體現的重大變化，透過推演其各種變化可能產生的後果，大致可以判斷出其對中國拓展大國外交和參與外部經濟大循環產生的正面和負面影響與衝擊。

1. 2025版《國家安全戰略》涉華內容的部分變化，尤其是不再以中國為意識形態對手等，顯示與民主黨相比，川普2.0時期對華認知趨於清醒與現實。因此，在其任期內維護中美關係相對穩定的條件好於2017年以來。 2026年美國中期選舉到來前，在美方遵守與中方經貿磋商成果的前提下，雙邊擴大經貿往來和拓展合作領域出現新的機會窗口。

▎12月4日，中國駐美大使謝鋒在華盛頓舉行的中美經貿合作論壇上發表演說。圖源：China Daily

2. 美國戰略重心從“全球軍事威懾+價值輸出”，轉向以維護產供鏈和產業主權為重的趨勢明顯。這意味著今後產供鏈和關鍵產業將成為新的戰略戰場，成為美國遏制中國的新目標。

3.川普所倡導的美文化復興雖在其國內無法推進，但有可能轉化為全球性的文化戰爭。即白人至上主義、基督教福音派傳統、反建制、反多元文化等思潮，取代先前包裝在DEI（多元、平等、包容）理念下的種種文化雜質在全球傳播，其中的不良因素可能在中國境內傳播。

▎10月9日，美國總統川普在華盛頓白宮舉行的內閣會議上發表講話，國務卿魯比奧（左）和國防部長赫格塞思（右）在旁聆聽。圖源：AP

4. 在美戰略收縮背景下，未來不僅美國，其他主要國家也將出現強調國家主體利益，淡化全球治理的趨勢，不利於多極格局塑造。中國可能要面臨新一輪的世界力量多極化格局的重構與演進，「全球南方」敘事也許受到衝擊。

5. 美同盟體系轉為必須服從美利益的交易型關係，這意味著美同盟關係將出現新的脆性裂口，特別是美歐之間。這個態勢或許有利於中國加強與美國傳統盟伴的雙邊磋商和互利互惠合作，並深化戰略關係，反華噪音有可能進入一個低潮新階段。

▎11月28日，中國駐歐盟代表團舉辦研討會，分享了在《關於制定中歐經濟和社會發展「十五」規劃的建議》框架下，中歐合作的新機會。圖源：中華人民共和國駐歐盟使團

6. 2025版《國家戰略報告》將其在西半球的目標概括為“招募和擴張”，短期目標是控制移民、遏制毒品流動，加強陸地和海洋的穩定與安全。西半球已成新全球熱點，中美在西半球特別是拉丁美洲和加勒比地區的博弈可能進入白熱化狀態，如何維護中國的經貿與投資利益變得相對突出。

7. 2025版《國家安全戰略》認為，中國可能已將1.3萬億美元的貿易順差轉化為對貿易夥伴的貸款，對美元的實際需求下降，因此，將目光對準歐、日、韓和其他國家擁有的7萬億美元的淨外國資產和國際金融機構的1.5萬億美元的資產，提出通過高額進入金融機構的美國企業的1.5萬億美元的資產，提出透過高額新業務、國防機構的1.5萬億美元維護資產，提出通過高額新業務、國防和資金維護

這為國際金融交易與安全上都帶來更多不確定性，也為中國加速普及自主跨國金融交易系統，擴充港澳資本市場資金可容量，加大對外軍售等提供了新的壓力與動力。

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